오스트리아는 유럽 중앙에 위치한 면적 8만3천855㎢, 인구 820만명(2003년)의 국가다. 동쪽으로는 헝가리와 체코, 슬로바키아, 서쪽으로는 독일, 스위스, 이탈리아와 접해 있는 동·서유럽의 관문 역할을 하고 있다. 특히 동유럽 사회주의 국가들이 체제전환을 하면서 서구 자본주의 국가들과 경제협력이 급속히 증가하고 있어 오스트리아의 경제적 중요성이 더욱 강조되고 있다. ‘빈 국제공항 주식회사’와 ‘오스트리아 건교부’는 이러한 지정학적 위치를 고려해 1998년 제3활주로 건설을 포함하는 빈공항 확장 마스터플랜을 수립·발표했다.
10월 18일 방문한 빈 국제공항은 제3활주로 증설 공사는 아직 시작하지 않았지만 항공기 도킹장 증설 공사로 분주했다. 지정학적으로 유럽 중앙에 위치한 오스트리아는 항공승객 및 물동량이 매년 6% 정도 증가하고 있어 늦어도 2015년에는 새로운 활주로가 필요하다고 보았다. 빈 공항 측은 “현재 2개의 활주로를 최대한 이용해도 시간당 72회가 최대 이·착륙 횟수지만 2015년 예측 승객수 및 물동량을 처리하기 위해서는 최소 80회의 이·착륙이 필요하다”고 주장했다.
그러나 항공교통량의 증가로 이미 소음공해에 시달리던 지역주민들은 제3활주로의 건설이 기존의 항공소음을 악화시키고 지역의 발전을 저해할 것이라고 우려해 다양한 주민연대를 구성하여 조직적으로 활주로 건설을 저지했다. 빈 공항측은 경제적 효과를 제시하고 소음저감을 위한 보완대책을 수립해 설득을 시도했지만 주민들은 이를 일종의 도발로 간주, 오히려 반대운동을 강화했다.
이에 빈 공항 측은 활주로 신설 및 소음에 대한 주민과의 갈등 조정을 변호사 토마스 프레더(Thomas Prader)씨와 국제공모를 통해 3명으로 이뤄진 조정팀을 구성했다. 항공사측은 활주로 증설뿐만 아니라 현재의 항공기 소음저감대책도 조정 대상에 포함시킴으로서 활주로 신설 반대자들이 협상에 참여하는 동기를 부여했다.
'누가 어떤 문제로 논의할 것이냐'를 결정하는 '조정 포럼'을 구성하는 데에만 1년이 걸렸다. 이 1년여 동안 이해 당사자들은 약 60차례의 회의를 통해 서로에 대한 믿음이 형성됐다. 이 과정에서 소음문제나 활주로 증설 문제는 제기되지 않았다. 단지 조정 대상이 무엇이며, 누가 협상테이블에 참여할 것인가에 대해서만 논의했다. 프레더씨는 "기초가 튼튼하지 않으면 쉽게 무너지듯 이해관계자 간 신뢰 구축은 원활한 조정에 필요한 밑거름이 된다"고 강조했다.
조정포럼 구성 후, 실질적인 작업은 소음, 발전 시나리오, 생태, 여론활동 등 4개의 분과로 나누어 추진됐고, 각 분과는 특정주제에 대해 작업반을 운영했다. 분과나 작업반에는 항상 주요 갈등당사자들이 참여했다. 2001년 가을에는 시민연대, 빈 공항주식회사, 지자체단체장, 주정부로 구성된 운영위원회가 추가 설치됐다. 이 기구는 실질적인 문제 해결에 집중하게 하려는 목적이다. 2002년 초반까지 작업은 생태, 경제, 사회 측면에서 예상되는 문제점을 집중 논의했다.
2001년에 준비 모임으로 시작한 빈공항 제3활주로 갈등조정사례는 결국 2005년 6월에 이르러 마지막 난제였던 심야 이·착륙 분야에 대한 합의가 이루어지면서 최종안이 체결되었다. 5년에 걸쳐 끝을 맺은 이 갈등조정사례는 우리 연수단이 방문한 지난 10월 16일 새벽 3시 이해 당사자간에 제3활주로에서는 야간 운행을 금지하기로 최종 합의하고 나선 것으로 보아 조정기간은 실제로 7년이 걸린 셈이다.
조정안을 보면 2007년부터 심야 이·착륙 횟수를 줄이고 특정방향의 심야 이·착륙을 금지했다. 또 소음 기준을 넘어서는 인근마을 주민에게는 승객당 20센트(약250원)의 환경기금을 조성해 75%는 지역발전, 25%는 항공소음 관련 연구에 사용하도록 했다. 이 환경기금 사용 여부는 빈 공항주식회사와 지자체, 시민단체가 공동 결정한다. 이와 함께 조정 내용 이행을 감독하고 향후 발생하는 새로운 갈등을 처리하기 위해 ‘빈공항 대화 포럼’이 결성됐다.
최종 합의안은 도출됐지만 활주로 증설은 아직 착공 전이다. 공항측은 2012년께 착공을 예상하고 있다. 활주로 수립 계획에서부터 최종 합의까지 7년이 걸렸으며, 조정에 참여한 이해 관계자 집단도 56개에 달하고, 공식적인 회의만 166회가 개최됐다. 비공식회의까지 합치면 500회 가까이 되지만 누구도 그 시간을 낭비라고 생각하지 않는다. 오랜 시간을 갖고 사업계획을 수립하고, 착공 이전에 갈등을 해소함으로써 불필요한 사회비용 발생을 최소화한 빈 국제공항 활주로 증설 과정에서 발생한 갈등 조정은 여러가지 측면에서 우리에게 시사하는 바가 크다.
<갈등조정 전문가인 토마스 프레더 변호사>
“근본적으로 항공기 소음을 없앨 수는 없다. 하지만 지역주민들의 목소리를 경청하고 문제 해결을 위해 노력하고 있다는 성실한 자세를 보여주는 것은 갈등 해소의 첫 단계다.”
빈 공항 갈등 조정을 주도한 프레더 변호사는 “갈등 해소란 여러 분야의 조건을 조정하면서 이해관계를 맞춰가는 과정이기에 상호 신뢰구축이 무엇보다 중요하다”면서 “이번 조정기간 중 공항 주변 주부 1명의 목소리는 대통령의 의견과 동일하게 취급됐다”고 말했다.
또 “집의 기초가 튼튼하지 않으면 곧 무너지는 것과 같이 기초작업을 단단히 해야 한다”면서 “경제적인 성장을 강조하는 정당 관계자와 소음공해를 주장하는 지역주민들이 서로 이해하는 단계가 필요했다. 이 과정은 서로에 대한 믿음이 형성되는 중요한 기초단계로 서로에게 믿음이 형성되면 협상은 아주 쉽게 진척된다”고 말했다.
그는 “갈등조정 작업은 예술이다”며 “이 지역의 주부가 협상자리에 나와서 자신의 의견이 관철되는 과정을 지켜보면서 자신의 의견이 이번 협상에서 중요한 무게로 작용한다는 것을 느끼고, 보다 중요한 의견이 무엇인지 알게 되는 것이 갈등해소의 시작점”이다고 말했다. 또 “이런 과정에서 나타나는 정보가 좋은 것이든 나쁜 것이든 갈등당사자들이 올바르게 알고 있어야 한다”고 강조했다.
끝으로 프레더 변호사는 “제3활주로 준공과 관계없이 공항 측은 이 지역 모든 주택의 창문에 소음 방지창문을 만들어 주었다. 각 지역에서 원했던 기준보다 더 높은 조건을 적용시켜 소음을 방지 하도록 설치했다"며” 피해에 대한 적절한 보상과 환경기금을 만들어 일정부분 재정적 보상을 하는 방안도 합의안 도출에 기여했다“고 강조했다.
<빈 국제공항 조정 일지>
- 98년 활주로 증설 포함한 확장 계획 발표
- 2000년 1월 갈등조정포럼 구성 및 프레더 변호사에 위임
- 2000년 3월 국제공모 통해 갈등조정팀 구성 및 조정협약 체결
- 2001년 9월 갈등 조정대상 선정 및 운영위원회 추가 설치
- 2002년 갈등조정 진행
- 2003년 5월 부분적 합의 도출
- 2005년 6월 22일 최종안 체결
