먼저 갈등은 나쁘고 비생산적인 것만이 아니라는 것이다. 지역갈등은 다원화된 사회를 구성하고 있는 개인과 지역이 자신의 권익을 실현하기 위해 투쟁하는 과정이다. 이러한 갈등이 발생하게 되면 구성원들이 그 해결을 모색하게 되는데 그 모색의 과정에서 이전보다 더 나은 사회의 면모를 도출하는 경우가 종종 있다. 갈등이 있다는 사실이 문제가 아니라 갈등을 바라보는 시각, 풀어가는 과정에 문제가 있을 수 있다는 것이다. 지역 주부의 말 한마디가 대통령의 말과 똑같은 비중으로 수용된 오스트리아 빈 공항 조정사례나, 최초 논의부터 완공까지 34년이 소요된 네덜란드 남부 고속철도사업은 우리에게 시사하는 바가 크다. 본지는 지역신문발전위원회의 주관으로 갈등을 사회발전의 에너지로 인식하는 유럽사회의 갈등 조정과정을 취재했다.<편집자주>
정책결정-집행 이해관계자 참여 필수
피해와 이익사이 균형있는 보상 절실
갈등 조정 전문가 양성 체계적 접근
권리-이익 대치 다양한 갈등 나타나
갈등이란 이해관계자들이 권리나 이익에 대하여 서로 양립할 수 없는 목표를 추구하며 대치하는 상황이다.
지자체 갈등이란 지자체가 중심이 되어 주로 지역에서 발생하는 것으로 지역주민과 지자체단체 간에 갈등, 지자체 간의 갈등, 지자체와 중앙정부간의 갈등 등 갈등의 주체에 따라 다양하다. 지자체 갈등 유형 또한 성격에 따라 데이터를 둘러싼 갈등, 구조적 갈등, 관계갈등, 이해갈등, 가치갈등 등 다양하다.
데이터를 둘러싼 갈등은 지자체 갈등 중 많은 부분을 차지하는데, 예를 들어 소각장이나 쓰레기 매립장 같은 소위 혐오시설을 유치하는 경우, 지역주민들은 다이옥신과 같은 유해물질이 다량 배출되어 건강과 자연에 해로운 영향을 끼칠 것을 걱정해 반대하는 반면, 이를 추진하는 지자체는 설치하는 시설이 최신 시설이기 때문에 그런 염려는 할 필요가 없다고 주장하는데 나타나는 갈등이다.
관계갈등은 주로 의사소통 부재로 오는 갈등이다. 특별히 이해가 상충하는 갈등 현안이 없는 경우에도, 상호간의 이해부족과 의사소통 부족, 신뢰부족 등이 원인이 되어 상호간에 불신이 생기고 대립되는 상황을 말한다.
이해갈등은 한정된 자원이나 재원을 둘러싸고 발생하는 갈등으로 지자체 갈등의 거의 모든 경우에 포함되는 갈등의 유형이다. 가장 일반적으로는 보상과 관련된 이해 갈등이다. 한푼이라도 더 받으려는 지역주민과 책정된 예산 내에서 보상금을 지급하려는 지자체 간의 갈등이 대표적이다.
가치에 의해 발생하는 가치갈등은 잘 보전되어 있는 국립공원에 관광객의 편의와 수입 증진을 위해 케이블카를 설치하려는 지자체와 수려한 자연환경을 훼손해서는 안된다고 믿는 환경단체간의 갈등이 대표적이다.
2004년 11월 23일 삼계 납골당 공원묘지 건립 대규모 규탄대회가 장성역 광장에서 열렸다.
구조적 갈등은 절차상의 하자에 의해서 발생하는 갈등이 많은데, 예를 들어 화장장을 설치하는 경우 해당 지역주민들의 동의와 주민설명회를 거치지 않고 형식적으로 처리하면서 발생하는 갈등이다. 관계갈등은 신뢰부족 및 의사소통의 부재로 오는 갈등이다. 일반적으로 힘의 우위에 있는 관공서가 지역주민을 무시하고 일방적이고 권위적으로 일을 처리하는 과정에서 나타난다.
삼계면 납골당 구조적 갈등 폭발
삼계면 납골당 건립이 대표적이다. 지난 2004년 군이 삼계면 부성리 군유림 19만평에 30억원을 들여 공설 납골당 건설을 추진하려다 주민들의 반대에 부딪쳤다. 삼계면 공설납골당 건립은 2003년 11월에 계획 추진됐지만, 주민들이 실제 알게 된 것은 그보다 1년여나 늦은 2004년 8월이다.
하지만 삼계면민들이 김흥식 전 군수의 밀실행정에 반대의 입장을 표명하면서 납골당 건립 반대추진위원회가 결성이 되고 삼계면 이장들의 단체 사표제출과 밀실행정 반대 집회까지 이어지면서 납골당 건립사업이 어려운 상황으로 치닫게 되었다.
결국 장성군은 애초 납골당 건립계획을 추진한지 2년여가 지난 2005년 9월에 주민설명회를 개최했다. 하지만 삼계면민들은 주민설명회가 밀실행정에 대한 사과 한마디 없이 개최한 지극히 형식적인 절차에 그쳤다는 주장이다. 또 사회복지과는 화장장 설치는 설치비용에 비해 그 이용률과 수익이 낮기 때문에 설치계획이 없다고 말하지만 지역주민들은 “군유림 19만평 중 공원묘지로 사용되는 1만평밖에 되지 않는다” 며 믿지 못해 화장장 설치는 또 다른 갈등을 발생시킬 수 있는 불씨로 남게 됐다.
삼계 납골당 건립 반대시위에서 주민이 군의 밀실행정에 대해 김흥식 군수의 사퇴를 촉구했다.
삼계면 납골당 건립의 예처럼 주민들은 알권리가 높아지고 정책 참여의식이 높아지고 있다. 반면 개발과 성장 위주의 가치체계를 중심으로 형성된 관료사회는 국민의 이해가 걸린 시설 건립을 진행함에 있어서 기존의 권위주의적이고 일방통행적이고 비밀주의적이고 비민주적인 관행을 그대로 유지하고 있다. 높아지는 시민사회의 요구와 이를 따라가지 못하는 불일치가 다양한 형태의 갈등을 초래하고 있는 것이다.
정책관련 정보공개 투명성 확보
이와 같은 갈등을 해결하기 위해서 최우선은 정책 결정과 집행과정에서 이해관계자의 참여는 선택이 아닌 필수적인 조건이 되어야 한다. 정책 결정에 영향을 미치는 사람뿐 아니라, 그 결정으로 영향을 받을 사람까지 참여하는 구조를 만들어 가야 한다.
또한 계획초기 단계인 입지 후보지 선정과정에서부터 관련정보가 공개되어 투명하게 진행되어야 하며 정책결정 과정의 공정성 확보도 중요하다.
이와함께 적절한 경제적 보상체계도 중요하다. 지역갈등에서 흔히 나타나는 보상관련 갈등에서 공무원들은 지역주민이 합리적 기준없이 보상만 요구한다고 말한다. 그러나 이 말은 공무원이 주민의 피해보상에 대한 정확한 원칙과 기준이 없다는 말과 같다.
이렇게 보상과 관련하여 행정기관이 약점이 많다보니 지역주민도 그 약점을 파고드는 경우가 많은 것이다.
피해에 대한 보상은 공시지가나 매매가에 의존하기 보다는 주민 편익 시설로 인해 발생하는 이익과 피해주민에게 발생하는 손해간의 균형에 의해서 이루어져야 설득력을 가질 수 있다. 보상원칙과 보상 방법에 대한 근원적인 대책 마련이 요구된다.
마지막으로 지역의 명망가에 의존하여 갈등을 해결하기 보다는 갈등조정 전문가를 배양해 갈등원인 분석에서 해결방안까지 체계적인 접근에 의해 갈등을 해결해야 하고, 궁극적으로는 갈등을 미연에 방지할 수 있는 역량을 키워야 한다.
[이 기사는 지역신문발전위원회의 기금을 통해 공동기획취재하였습니다]
