경기도 고양시의 사례를 중심으로
1995년 6월 27일 기초의원과 단체장 그리고 광역시`도의원과 광역시`도지사를 주민들이 봅는 선거가 실시되었다. 우리나라 지방 자치 제도는 1949년 지방 자치법이 제정된 뒤, 한국 전쟁이 진행 중이던 1952년에 시·읍·면 의회 의원 선거 및 시·도 의회 의원 선거를 실시하면서 처음으로 시행되었다. 당시의 선거는 지방 자치법에 따라 서울 시장과 도지사는 대통령이 임명하고, 시·읍·면장만 주민투표로 뽑았기 때문에 완전한 지방 자치라고는 할 수 없었다.
기초 단체장(시장,군수,읍면장)과 광역 단체장(시·도지사)까지 주민이 직접 뽑는 지방 자치법이 바뀐 것은 1960년 4·19 혁명 이후다. 하지만 1961년 5·16 군사쿠데타로 지방 의회가 강제로 해산되면서, 우리나라의 지방 자치 제도는 30여 년 동안이나 중단되었다.
그러다가 1991년 구·시·군 의회 선거와 시·도 의회 의원 선거가 실시되면서 지방 자치 제도가 부활하게 되었고, 1995년 6월 27일 기초 의회의 의원과 단체장, 광역시·시·도 의회 의원과 단체장 선거가 실시되면서 본격적인 지방 자치 시대를 맞이하게 되었다.
하지만 24년이 지난 지금도 지방자치는 본래의 취지대로 뿌리내리지 못하였으며, 중앙정부에 대한 재원 의존도가 높고, 단체장의 권한이 지나치게 비대해 인사와 계약 등에서 많은 비리와 부정이 이루어지고 있는 것으로 짐작하고 있다.
경기도 고양시는 2010년 고양무지개연대를 출범하여 5개 야당과 광범위한 시민사회의 연대를 바탕으로 시저의 주요 정책의제를 도출하고 참여자치와 민관협치 시스템을 이루어가고 있는 모델로 주목받고 있다.
이 기사는 경기연구원이 오수길 고려사이버대교수와 사단법인 고양풀뿌리공동체에 의뢰해 작성한 논문 [주민자치와 로컬 거버넌스 사례연구 - 고양시 자치도시 실험을 중심으로]를 바탕으로 작성하였다.
<협력적 거버넌스와 협치의 의의>
고려대 구교준교수는 “거버넌스란 국가발전을 위한 경제적, 사회적 관리 방식을 의미하는데 구조 뿐만 아니라 의사 결정이 이루어지는 기능적인 과정을 중시한다.”고 하였다.
거버넌스가 가지는 특징을 보면 첫째, 공공조직이나 공공기관이 중심에서 주도적인 역할을 한다. 둘째, 민간부문의 참여도 활발하게 이루어진다. 셋째, 참여자들은 단순한 자문이 아니라 공식적인 절차를 통한 의사 결정 과정에 실질적으로 참여한다. 넷째, 의사결정과정에 충분한 논의를 거쳐 컨센서스(합의)를 구축한다. 다섯째, 협력의 대상은 정책문제에서 공공관리에 이르기까지 다양하다.
협력적 거버넌스에 대해 다양한 의견과 주장이 있지만 최근에 공공관리 네트워크의 개념으로 이해되고 있다. 공공관리 네트워크란 의도적으로 형성되어 자발적으로 운영되는 협력체로 계층을 떠나 다양하고 원활한 의사소통 체계를 가진 사회문제 해결 방식이다.
우리나라에서는 최근 지방자치단체 사이에서 일어나는 갈등 문제를 해결하기 위해 협력적 거버넌스 모형을 적극적으로 활용하는 연구가 활발히 진행되고 있다.
여기서는 협력적 거버넌스와 로컬 거버넌스를 고양시의 사례를 살펴보면서 지방자치단체와 의회 그리고 주민자치위원회와 시민단체 그리고 언론이 어떤 협치를 했는가를 살펴본다.
<로컬 거버넌스 시대의 새로운 리더십을 찾다>
지방자치단체의 정책형성과정에 영향을 끼치는 요인은 첫째, 중앙정부와 다른 지방자치단체, 일반사회의 여론 등 외부 환경 요인. 둘째, 지방의회, 이익단체, 주민여론 등 집행부외부요인. 셋째, 단체장 및 공무원 등 집행부 내부 요인 등을 들 수 있다.
단체장인 시장이나 군수는 주민들로부터 위임받은 권력을 주민자치 이념을 실현하는데 적용해야 하고, 매년 새로운 군정 운영방침과 성과를 군민과 의회에 설명해야 한다. 이러한 책무를 이행함으로써 협치를 통한 로컬 거버넌스의 새로운 리더십으로 발전되어야 한다.
이 기사가 목적하는바 중에 하나는 실질적인 로컬 거버넌스를 구현하기 위해 가장 바람직한 단체장의 상은 어떤 것이어야 하며 지방자치의 발전적 대안을 모색하기 위해 어떻게 해야 할 것인가를 제시하고자 함이다.
기존에 거버넌스가 정부 중심이었다면 지금은 시민사회 등 새로운 주체가 다양하게 참여하면서 다양한 형태로 변화하고 있다.
이는 과거의 계층, 연대로부터 공공, 민간, 자원봉사 부문 등을 넘나드는 다양한 네트워크, 팀으로의 이동이 발생하였고, 공공과 민간, 국가와 시민사회의 경계가 흐려지면서 사회, 경제적 이슈를 다루게 될 책임의 경계도 흐려진다는 인식이 크기 때문이다. 또한 이슈네트워크와 정책네트워크에 대한 인식이 통치과정에 통합되고, 계층에 따른 통제와 명령으로 대표되는 전통적 양식(피라미드식)이 토론에 의한 방식으로 바뀌고 있기 때문이다.
특히 정부의 역할이 리더십의 제공, 파트너십의 형성, 방향잡기와 조정, 그리고 시스템 전반의 통합이나 규제에 관한 초점으로 전화되고, 네트워크와 파트너십이라는 새로운 조정 활동을 근간으로 지역이 ‘협상에 의한 자치’가 된다는 사실이다.
더 많은 대중이 의사결정 과정에 참여할 수 있는 제도가 늘어나고, 거버넌스 과정에 시민사회와의 관계를 포함시키기 위해 정부의 방침이 달라지고 있는 것도 중요한 요인이 된다.
<우리나라에서 협력적 거버넌스>
협력적 거버넌스는 무엇보다 협력의 의의를 공유하고 협력의 토대와 신뢰를 구축해가는 것이 필요하다. 협력이 상하관계의 계층제식 거버넌스의 방식으로 이루어지는 것이라면 협치는 적극적인 시민참여를 보장하는 것으로 이해된다.
참여를 촉진하기 위한 전략에는 4가지가 있다.
첫째, 하향식 전략으로 정부(지방자치단체)의 통제아래 일방향적인 과정으로 이루어진다. 정부가 의제를 미리 설정하고 통제하는 가운데 시민들은 정보를 전달받는 수준에 머물게 된다.
둘째, 상향식 전략으로 정보전달 차원을 넘어 시민들이 정보를 공유하는 차원이다. 시민들이 의사결정ㅇ[ 여러 방식과 통로로 참여할 수 있다. 의제 설정에서 정책의 방향 및 우선순위까지 함께 할 수 있다.
셋째, 제한적 상향식 전략은 상향식 전략을 채택하는 것처럼 보이지만 참여가 보장되지 않는 것을 말한다. 정부가 참여의 당위성을 인정하면서도 몇 가지 정책이나 프로젝트에 한정하는 것이다. 권한을 공유하지 못하고 정부가 통제력을 유지하는 것이다.
넷째, 제한적인 대화전략은 하향식 전략을 기본으로 삼고, 여기에 몇 가지 융통성을 부여하는 것을 말한다. 정책의 방향이나 우선순위를 정부가 미리 정해두고 세부사항 몇 가지를 시민들과 논의하는 형식이다.
